2025年4月7日，中共中央、国务院印发《加快建设农业强国规划（2024－2035　年）》（以下简称《规划》），为我国农业现代化进程绘制了宏伟蓝图。《规划》十三次提及“县”，凸显了县域在农业强国建设中的关键地位。县域作为农业强国建设的基础单元，是城乡融合发展的重要切入点，是连接城市与乡村的桥梁，其发展成效直接关系到农业强国建设的整体进程。剖析《规划》中与县域相关的内容，探寻县域在农业强国建设中的发展路径，具有重要的现实意义。

一、筑牢粮食安全根基，彰显县域担当

粮食安全是国家安全的重要基础。《规划》把粮食安全作为建设农业强国的头等大事，提出，“健全粮食主产区利益补偿机制，完善产粮大县奖补制度。”县域作为粮食生产的主战场，在落实藏粮于地、藏粮于技战略中肩负着不可替代的责任。

长期以来，我国对粮食主产区的利益补偿主要来自以财政转移支付为主的纵向补偿机制。在不断加大产粮大县奖励力度的同时，中央财政还对粮食主产区、产粮大县实施一系列具有一定纵向利益补偿性质的特惠性、倾斜性政策支持。如，实施支持产粮大县的农业保险政策，实施高标准农田建设差别化补助政策，取消粮食主产区的粮食风险基金地方配套，对产粮大县公共服务能力体系建设进行补助。当前，粮食主产区是我国粮食生产的核心区，13个主产区粮食产量占全国总产量比重近80％。然而，主产区为了发展粮食生产，牺牲了很多市场机会，“粮财倒挂”“高产穷县”问题突出。

健全粮食主产区利益补偿机制，完善产粮大县奖补制度，需统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，涉及产销区利益的调整。一是综合考虑各地经济和财政状况，可考虑设立粮食产销区横向利益补偿专项资金。二是按区域内粮食产量与消费量差额产生的碳排放交易量，参考碳汇交易原理，构建农业碳汇交易市场。三是统筹安排，引导主产区和主销区从产销关系逐步向产业链合作关系转变，构建粮食产业发展共同体。四是建立粮食补偿金指数增长机制压实各地区粮食安全责任，形成饭碗一起端、责任一起扛的粮食安全格局。五是建立产销区粮食生产基础设施建设资金帮扶机制。县作为粮食生产的重要单元，可通过省级土地出让收入的支持，加强农田基础设施建设，提高粮食生产能力，保障国家粮食安全。

二、推动农产品加工流通优化升级，发挥县域关键桥梁作用

农产品加工流通优化升级是农业强国的重要支撑和关键环节，对于提升农业产业竞争力、促进农民增收以及保障农产品有效供给具有重要意义。田头冷藏保鲜设施建设是守护农产品新鲜的　“第一道防线”。根据《规划》提出“推动有需求的县乡村加强田头冷藏保鲜设施建设”，在经济条件较好、农产品产量大的县域，可通过政府引导、企业参与等方式，建设大型田头冷链设施，服务周边农户与农业企业。如福建古田县作为　“中国食用菌之都”，获批农产品产地冷藏保鲜整县推进国家级试点县后，支持新型经营主体建设冷库，减少农产品损耗，延长销售期，有力推动产业发展。此外，县级物流配送中心作为县乡村物流网络的核心枢纽，承担着货物集散、分拣、中转等重要功能。根据《规划》提出的“健全县乡村物流配送体系”，各地应依托县域内的邮件快件处理场地、客运站、货运站、电商仓储场地或供销合作社仓储物流设施等，加强升级改造或新建现代化县级物流配送中心。要打造统一的县乡村物流信息平台，整合物流企业、电商平台、农产品生产基地等各方信息资源，实现物流信息的实时共享和互联互通。在县乡村物流配送中，积极推广应用大数据、物联网、人工智能等智能技术。

三、强化县域国土空间规划，提升乡村建设水平

县域国土空间规划是推进城乡融合发展、优化资源配置的重要抓手，其核心在于通过科学统筹不同功能空间的布局，实现区域发展的整体协调和可持续性。《规划》提出，“强化县域国土空间规划对城镇、村庄、产业园区等空间布局的统筹，分类编制村庄规划。”这是优化县域空间布局、推动乡村振兴的重要举措，有助于打破城镇、村庄、产业园区之间的空间分割，促进区域之间的要素流动和功能互补，实现城乡融合、产城融合发展，提升县域整体发展的协调性和均衡性。通过分类编制村庄规划，可以更好地引导农村建设，提升乡村基础设施和公共服务水平。要按照多规合一，生态优先，以人为本，因地制宜的原则，强化县域国土空间规划对城镇、村庄、产业园区等空间布局的统筹。优化细化县域镇村体系布局，明确重点发展村庄，引导人口、产业适度集聚紧凑布局。统筹优化县域产业园区、公共服务设施、基础设施等空间布局，形成宜居宜业和美乡村建设的县域整体优势。

四、筑牢县乡村应急安全网，全面提升乡村治理效能

县作为应急管理的重要层级，应通过整合资源，提高应对突发事件的能力，保障农村居民的生命财产安全，维护农村社会稳定。《规划》提出，“加强县乡村应急管理和消防安全体系建设”。这是夯实县乡村安全防线、提升县城乡韧性、保障人民生命财产安全和社会稳定的关键举措。需从以下五个方面筑牢县乡村应急安全网，提升乡村治理效能。

一是完善应急管理体制机制。县级整合应急、消防等多部门职能，设立统一指挥中心；乡镇构建综合体系，整合单灾种机构，明确职责，实现信息共享与协同。同时健全风险监测预警等机制，明确各级主体责任，纳入绩效考核强化落实。二是加强应急救援队伍建设。县级整合多专业力量组建综合队伍，乡镇和村依托民兵、退役军人等组建基层队伍并规范管理。制定培训计划，开展演练，加强与周边交流，鼓励社会力量参与并加强培训管理。三是推进信息化建设，搭建县乡村三级应急管理信息平台。整合多部门数据，实现信息共享与实时监测，运用大数据辅助决策，提升应急资源利用效率。四是建立应急物资保障体系。县级设储备库，乡村设储备点。加强统筹管理与生产调度，建立统一调拨制度，运用大数据构建智能化保障体系。

五、发展县域富民产业，拓宽农民增收致富渠道

发展县域富民产业能够充分利用当地的资源和劳动力优势，促进产业升级和转移，增加农民就业机会，提高农民收入，缩小城乡收入差距。《规划》提出，“壮大县域富民产业，推动县域产业加快融入邻近大中城市产业链供应链创新链，引导劳动密集型产业梯次向县域转移。”这是实现区域协调发展、乡村振兴和共同富裕的重要路径。需从以下三个方面予以落实。

壮大县域富民产业方面，一是立足资源优势，深挖县域特色自然资源、文化资源与产业基础，发展特色产业，像山区县可发展特色林果业、中药材种植，文化底蕴深厚的县可开展文化旅游、传统手工艺产业。二是培育新型经营主体，加大对农业产业化龙头企业等的扶持，通过政策、资金、技术培训提升其经营管理与市场竞争力，带动农民增收。三是推动产业融合，促进一、二、三产业融合发展，发展农产品加工业、乡村旅游、农村电商等，延长产业链，提升附加值。

推动县域产业融入邻近大中城市产业链供应链创新链方面，一是加强基础设施建设，加大对交通、通信、能源投入，降低物流与信息成本。二是建立产业对接机制，积极与大中城市相关方沟通，举办对接活动，找准结合点。三是提升产业配套能力，围绕大中城市主导产业发展配套产业与服务。四是加强科技创新合作，鼓励县域企业与大中城市高校、科研机构合作，建立创新平台，引进技术人才。

引导劳动密集型产业梯次向县域转移方面，一是完善政策支持体系，出台税收减免等优惠政策，简化审批流程。二是加强劳动力培训，根据产业需求开展针对性技能培训，与职业院校合作建立人才培养基地。三是打造产业承接平台，完善县域产业园区基础设施与配套服务，合理规划布局。四是推动区域协同发展，建立产业转移协调机制，加强跟踪服务，保障产业转移顺利进行。

六、以县域为支点，推进城乡融合发展

随着城乡融合发展的深入推进，县域成为了关键切入点，客观上要求以县域为枢纽激活城乡要素流动。《规划》提出，“构建城乡统一的建设用地市场，新编县乡级国土空间规划安排不少于10％建设用地指标用于农业农村。把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推动城乡交通道路连接、供电网络互联、客运物流一体，促进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。加强县域商业体系建设，发掘农村消费潜力。”这充分说明了国家在推动城乡融合发展方面的坚定决心和具体举措，致力于打破城乡二元结构，促进城乡要素的合理流动和优化配置。

具体而言，构建城乡统一的建设用地市场，并安排一定比例的建设用地指标用于农业农村，有助于为农村产业发展、基础设施建设等提供必要的土地支持，推动农村经济的发展和乡村振兴战略的实施。把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推动城乡交通、供电、客运物流等基础设施的连接和一体化，以及促进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，能够有效缩小城乡在基础设施和公共服务方面的差距，提高农村居民的生活质量和幸福感，使农村居民能够享受到与城市居民同等水平的公共服务。加强县域商业体系建设，发掘农村消费潜力，有利于进一步激活农村市场，促进农村消费升级，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，同时也为农村经济发展注入新的活力，带动农村产业的多元化发展，增加农民收入。

七、深挖差异与特色，赋能县域农业新发展

我国县域农业资源多样，发展水平却存在差异。《规划》提出，“引导有条件的县（市、区）加快建设农业强县，分类探索差异化、特色化发展模式。”打造农业强县需依据县域资源禀赋，摆脱同质化发展困境，需从差异化路径、特色化模式、实施保障三方面着力推进。

第一，差异化发展有四条核心路径。资源禀赋型，山区县像贵州雷山县利用雷公山生态资源发展林下经济；平原县如河南滑县依靠高标准农田实现粮食高产；沿海县以山东荣成市为例，打造　“海洋牧场　＋　休闲渔业”　综合体。科技驱动型，通过智慧农业、生物育种、数字管理等重塑产业，比如甘肃甘谷县的马铃薯云平台、江苏沛县的草莓种苗繁育基地以及山东滕州的智慧农业云平台。文化赋能型，挖掘乡土价值，将非遗、农耕遗产、红色文旅融入产业，像浙江松阳的茶旅融合、福建尤溪的梯田项目、陕西延川的红色研学线路。生态循环型，践行　“两山”　理论，山东费县的三级循环体系、浙江安吉的零碳农业、江西婺源的生态补偿机制皆是范例。

第二，特色化发展涵盖六大创新模式。产业集群模式，如福建长汀县涂坊镇聚焦槟榔芋产业，山东招远市打造现代农业产业集群。科技小院模式，河南宁陵县与甘肃甘谷县借助科研机构合作提升产业水平。数字乡村模式，山东滕州与浙江遂昌借助电商平台促进农产品销售。飞地经济模式，上海金山区与广东佛山市跨区域合作发展农业。生态价值转化模式，浙江丽水与福建武平探索生态产品交易与资源开发。联农带农模式，山东临朐县与湖南南县带动农户参与产业增收。

第三，为保障发展，采取五大关键举措。政策精准供给，实施分类考核并设立专项基金。要素市场化配置，从土地政策与金融创新着手。人才引育并重，推行　“候鸟专家”　机制并培育　“田秀才”。构建风险防控体系，扩大　“保险　＋　期货”　试点并建立产能预警平台。推进区域协同发展，开展跨省协作与省内联动，以此赋能县域农业新发展。

来源：中华网（作者：田惠敏，研究员，经济学博士；徐蕴峰，国声智库执行主任、中央财经大学经济学院金融创新与风险管理研究中心副主任。该项成果仅代表个人观点，与所在机构无关。）